新《公司法》背景下
国有企业董事会审计委员会
如何更好实现监督职能的几点思考
马全红 沈亮 陈晓庆
摘要：本文围绕国有企业监事会改革展开探讨。新《公司法》实施后，国有企业监事会不再设置，其职能由董事会审计委员会承接。文章分析了监事会改革的背景、监督对象和目的，探讨了审计委员会承接监事会职能的优势与面临的问题，并提出了对策建议。这一改革旨在提升企业治理效率，增强监督效能，保障国有资产安全，但仍需在实践中不断完善自我监督机制，以实现有效监督。
关键词：新《公司法》；国有企业；监事会改革；审计委员会；监督效能
十四届全国人大常委会第七次会议修订的《中华人民共和国公司法》（以下简称新《公司法》），已于2024年7月1日施行。新《公司法》突破了以往公司治理体系强制性的双层制架构，监事会将不再是公司治理中的法定必备监督机构，董事会审计委员会（以下简称审计委员会）成为监事会的替代选项。审计委员会制度的引入，是一项重大的制度变革。
新《公司法》实施后，为深化国企改革，完善公司治理，健全内部监督管理和风险控制制度，国务院国资委要求国有企业不再设立监事会和监事，相应职能由审计委员会承接，对不具备设置审计委员会条件的子企业，由企业内部审计等机构根据实际行使监事会的相关职责。审计委员会作为董事会的内设机构，如何更好地承接监事会职能，真正发挥监督作用，帮助企业防范决策和经营风险，保护公司和股东的利益，是新时期国有企业面临的新课题。本文拟从国有企业监事会改革的背景、国有企业监事会监督的目的及对象、审计委员会承接监事会职能的优势和面临的问题，以及对策建议等方面进行探讨，以期为企业治理实践提供参考。鉴于上市公司在新《公司法》出台后，已有相关配套规范性文件落地，本文讨论对象主要针对国有非上市企业。
一、国有企业监事会改革的背景
监事会是我国改革开放引入西方现代企业制度的产物。党的十八届三中全会以来，国家围绕推进治理体系和治理能力现代化，持续深化改革，将党的领导融入公司治理，由股东会中心主义逐步转向董事会中心主义，逐渐形成了具有中国特色的现代企业治理体系。国有企业监事会也随着改革进入深水区退出历史舞台，审计委员会取而代之成为公司治理的核心机构之一。
（一）国际通行现代企业治理架构
在国际上，现代企业治理通常包含两种治理架构：一种是英美等普通法系国家普遍采用的单层制公司治理结构，该模式由股东会产生董事会，不设监事会，董事会具有管理与监督的双重职能。一种是德日等大陆法系国家采用的双层制公司治理结构，由股东会产生董事会和监事会，由监事会独立行使监督职能。两者最大的区别在于内部监督主体有别，各有所长。
（二）我国监事会改革的历程
公司法是社会主义市场经济制度的基础性法律，我国现行公司法于1993年制定。公司法的制定对于建立健全现代企业制度，促进社会主义市场经济持续健康发展，发挥了重要作用，该法规定企业应设立监事会。2000年国务院发布《国有企业监事会暂行条例》（国务院令第283号，以下简称《暂行条例》）后，明确规定了国有企业监事会的设立和运行机制。
随着我国经济的快速发展和国有企业改革的不断深入，原有的监事会制度逐渐显现出一些不适应现代企业制度要求的问题。2018年3月，中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》明确提出，国有重点大型企业不再设立监事会，其职责划入审计署。这一改革举措的背后，是对原有监事会监督效能不足、与现代企业制度不匹配等问题的深刻反思。通过将监事会职责划入审计行政机构，借助审计行政部门的专业优势和权威地位，提升监督的专业性和有效性，为企业的健康发展提供更为坚实的保障。
新《公司法》的实施，进一步推动了公司治理结构的变革，将监事会设置变为企业的选择项，赋予了企业更多的自主权和灵活性。2024年8月，深化国有企业监事会改革方案出台，为国有企业在新的治理框架下探索监事会职能的优化路径提供了明确的指导。
二、国有企业以往监事会监督的对象和目的五八策略
审计委员会要行使监事会职权，首先要明确监事会的职权有哪些，同时明确监事会监督的本质，尤其要从国资监管的角度关注的核心要点出发，包括但不限于监督的对象、手段方式、目的等。
（一）新《公司法》有关监事会职权的规定
根据新《公司法》第七十八条、七十九条、八十条，有限责任公司监事会行使下列职权：
1.检查公司财务；
2.对董事、高级管理人员执行公司职务的行为进行监督，对违反法律、行政法规、公司章程或者股东会决议的董事、高级管理人员提出罢免的建议；
3.当董事、高级管理人员的行为损害公司的利益时，要求董事、高级管理人员予以纠正；
4.提议召开临时股东会会议，在董事会不履行职责和无法主持股东会会议时，召集和主持股东会会议；
5.向股东会会议提出提案；
6.依照本法第一百五十一条的规定，对董事、高级管理人员的违法行为提起诉讼；
7.列席董事会会议，并对董事会决议事项提出质询或者建议；
8.发现公司经营情况异常，可以进行调查，必要时，可以聘请会计师事务所等协助其工作，费用由公司承担；
9.要求董事、高级管理人员提交执行职务的报告；
10.公司章程规定的其他职权。
根据新《公司法》第一百二十三条，股份有限公司监事会除上述权利外，还有提议召开董事会的职权。
（二）国有企业以往监事会监督的对象和目的
按照新《公司法》关于监事会职权的规定，结合《暂行条例》（笔者认为该条例虽已于2022年5月1日废止，但对本文探讨主题仍有借鉴意义）第三条关于监事会的职能定位，“监事会以财务监督为核心，根据有关法律、行政法规和财政部的有关规定，对企业的财务活动及企业负责人的经营管理行为进行监督，确保国有资产及其权益不受侵犯”，结合国务院国资委以往关于国有企业治理体系中监事会作用的界定，可以明确：
1.监事会监督的对象为董事、高级管理人员及公司经营活动；五八策略
2.监事会实施监督的手段和方式主要是检查公司财务、监督执行行为、提出罢免建议、纠正不正当行为、提议召开股东会、向股东会提出提案、提起诉讼；
3.国有企业监事会监督的目的是通过监督董事和高级管理人员的行为以及财务检查，发挥其对公司经营的合法性、合规性、合理性的监督职能，保护公司和股东的利益，维护国有资产保值增值，实现企业经营科学化、合理化、规范化。
三、审计委员会承接监事会职能的优势及面临的问题
新《公司法》施行前，非上市国有企业审计委员会，一般命名为审计与风险委员会，为董事会下设机构，其成立、职责和运作由董事会决定，具有向董事会提出建议的责任，其具体职责国务院国资委没有明确的规定，一般涵盖财务监督、审计管理、风险控制等职能。新《公司法》施行后，审计委员会承接监事会职能既有优势，也存在明显的问题。
（一）优势
1.提升治理效率。审计委员会一般职能定位主要是财务监督，与监事会职能存在重叠，承接监事会职能后，可以有效解决职能重叠问题，简化治理结构，降低治理成本，提升治理效率。
2.提升监督效能。审计委员会委员均为董事，在董事会享有表决权，可以通过会前调研、会中参与决策，实现事前监督和事中监督，同时通过审计、财务专项检查等方式，实现事后监督，贯穿了定战略、做决策、防风险全过程和各环节，有效提高了监督效能。
3.有效落实人事监督权。审计委员会委员作为董事，有权对总经理及其他高级管理人员的选举和更换作出表决，解决了监事会对高级管理人员管理缺乏人事权的问题。
（二）面临的问题
1.独立性问题。审计委员会作为董事会内设机构在承接监事会监督职能的同时，首要面临的是如何解决“自己监督自己”的问题，即如何实现对董事的有效监督，才能体现审计委员会的相对独立性和权威性。
2.法定性问题。监事会职权在新《公司法》中有明确规定，但审计委员会承接监事会的职权在新《公司法》中，并未明确规定，需要通过公司章程的明确规定进行确权。
3.有效性问题。审计委员会要承接监事会监督职能，强化董事会监督作用，实现国资监管的监督目的，仅仅依靠委员会自身及原来的机制难以真正落地，需要从人员组成、议事规则以及机构、机制等相关的资源支撑和制度保障方面着手。
4.小股东监督权落空问题。监事会取消后，对于之前没有董事席位但有监事席位的小股东，意味着监督渠道缺失、监督权落空，需要在监督体系重构过程中予以考量。
四、对策及建议
审计委员会承接监事会职能后，不同于董事会其他专门委员会，其对董事会负责，也应对股东会（国有独资公司则为股东，下同）负责。要真正发挥审计委员会的监督作用，需要从解决其独立性、法定性、有效性以及调动小股东积极性等方面入手，通过公司章程、委员会议事规则、各类配套工作机制，以及人员配置和出资人监管等方面，结合原监事会运行的基本逻辑进一步健全完善审计委员会运行机制，不断提升中国特色国有企业现代公司治理能力。
（一）充分赋权，维护审计委员会独立性
1.授予审计委员会承接监事会职能应享有的权利。审计委员会除享有未承接监事会职权之前的权利外，还应享有提议召开临时股东会议权、股东会提案权、董事与高级管理人员罢免建议权、重大事项（如重大问题、重大风险、重大异常情况、对董事、高级管理人员责任追究或解任的建议）直接向股东会报告权、要求有关董事和高级管理人员提交执行职务报告权，以及对投资、对外担保、关联交易等事项的否决权，对董事会重大决策的缓议权等。审计委员会对重大事项有权单独作出决议，且董事会不得撤销或推翻，可直接向股东会报告，由股东会作出裁量。
2.授予审计委员会对专业支撑部门的人事权。审计委员会有效开展工作需要审计、风险内控、合规等相关部门的有力支撑，为提升对高级管理人员监督的有效性，相关部门负责人的聘任可由董事会决定，审计委员会有人选的提名权、解聘建议权以及绩效考核的打分权。
3.明确审计委员会委员身份提级授予。为避免因审计委员会委员行使对其他董事监督权，导致被恶意更换，审计委员会委员应由股东会选举和更换（目前北京市市场监督管理局已经明确要求，对于取消监事会由审计委员会承接监事会职能的企业，办理工商变更登记时，审计委员会委员应由股东会选任），以保障审计委员会成员有效行权。对于勤勉履职兼任审计委员会委员的职工董事，应给予其保证独立性的特别授权和权益保护。
4.明确审计委员会构成的相对独立性。审计委员会应由外部董事组成，非高级管理人员担任的职工董事可以进入。为保障履职成效，应积极吸纳具有相关专业背景的专职外部董事以及独立董事，避免兼职董事履职精力不足和专业性不强等问题。
（二）章制并举，确立审计委员会法定性
1.修改公司章程，明确审计委员会职权。根据新《公司法》规定，审计委员会由公司章程自治设立，应通过公司章程明确规定，赋予审计委员会行使监事会职权，承接监事会工作事项，从而确立其法定地位。上述为体现审计委员会独立性应授予的职权，也应充分体现在公司章程中，经股东会审议通过后生效。
2.制订工作规则，规范审计委员会运行。审计委员会工作规则应明确议事范围、运行机制、工作程序等，议事范围应区分建议事项与委员会决议事项，对于决议事项应明确表决及通过原则。同时可明确委员会主任委员的责权，以发挥其作为委员会核心角色作用。工作规则经股东会审议，或股东会授权董事会审议通过后执行。
（三）机制先行，提升监督有效性
1.合理配置人员，强化专业性。审计委员会委员的专业能力直接影响委员会的监督效能。委员应当具备财务会计、金融、风险管控、审计、法律等方面专长。为了更好发挥监督作用，成员人数不宜少于3人，应结合企业实际，兼顾专业多元化配置。应加强委员履职能力培训，不断提高委员履职水平。
2.严格执行关联回避，强化公正性。审计委员会委员与委员会审议的决议事项所涉及的企业等相关主体有关联关系，或与审议事项直接相关的，在委员会审议该事项时，应严格执行关联回避制度。
3.完善工作机制，强化履职。审计委员会应定期召开会议，一般每季度至少召开1次，每年年初向股东会报告上年工作情况。可建立审计委员会委员常态化调研机制，以便全面了解和准确掌握企业信息。建立委员考核评价机制，对于因提供有价值的意见建议为公司规避重大风险或避免投资损失等作出突出贡献，或履职懈怠的委员，予以奖励或惩罚，以调动委员积极性。
4.加强上级直管，强化督导。审计委员会在接受董事会、股东会领导的同时，应接受上级审计部门的指导。上级审计部门可以列席审计委员会会议，并对委员会工作进行监督和指导，委员会应根据上级审计部门要求及时汇报工作。
5.加强专业部门支撑，强化落地。应明确审计、风险内控、合规法务等部门为审计委员会专业支撑部门，接受专委会领导，可直接向专委会汇报工作。制订工作计划，建立定期信息报送、专委会决议事项跟踪督办，以及重大事项及时报告机制，将监督融入日常。
6.加强信息互通，强化协同。结合监事会改革，进一步完善企业内部监督机制，强化审计委员会与内部纪检、巡视巡察、法律、财务、审计等口径的协同监督，建立信息互通及工作联动机制，提升监督效能。
（四）改组扩员，调动中小股东积极性
1.增加审计委员会人员数量。为维护中小股东权益，可适当扩大审计委员会规模，将中小股东派出的董事纳入审计委员会。
2.建立观察员制度。对于改革前有监事席位但没有董事席位的中小股东，虽有董事席位但派出董事不具备相关专业能力未能进入审计委员会，以及高级管理人员兼任的职工董事未进入审计委员会的情况，可引入观察员制度，参与审计委员会监督工作。中小股东委派专业人员、职代会选举产生的职工代表（非高级管理人员），作为观察员，可列席审计委员会会议，根据需要可参与重大事项的专项调查，并有向审计委员会提出建议的权利等。
五、结语
国有企业监事会改革，由审计委员会承接监事会职能，是国有企业持续深化改革的一项重要任务，是中国特色现代企业治理实践的重要里程碑。通过改革，可以进一步提升企业治理效率，增强监督效能。对于防范内部人控制，建立全过程监督体系有重要意义。但从本质上，这项改革仍无法解决绝对意义上的“自己监督自己”的问题，尤其是对董事长的监督，还需要从加强党内监督的角度，积极探索如何在保护企业家精神的前提下，实现权力的有效制衡。
新《公司法》第一百七十七条明确规定，“国家出资公司应当依法建立健全内部监督管理和风险控制制度，加强内部合规管理”。2024年9月19日，国务院国资委在中央企业推进董事会建设工作推进会中提出，建立较为科学合理的董事会运作机制，科学优化董事会功能定位，强化董事会监督作用，研究规范董事会审计与风险委员会设置、职责、运行机制等。因此，国有企业审计委员会作为企业内部监督的核心机构，如何建立一套具有中国特色且行之有效的自我监督机制五八策略，更好实现监督职能，是当前以及未来一段时期的重要命题，仍需要在实践中不断摸索、持续改进。
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